Проективная записка генерал-губернатора М.С. Корсакова на имя Императора Александра II.
Корсаков предлагает модель преобразования управления Восточной Сибирью. В документе сочетаются территориальный и отраслевой подходы, кибернетические принципы жизнеспособности, автономности и саморегуляции.
Документ является выдающимся образцом управленческой мысли XIX века.
Санкт-Петербург, 1864 декабря 15
ОР РГБ. Ф. 137. К. 208. Ед. хр. 31. Код документа в НЭБ: 000199_000009_011366824.
[Скачать цифровую копию]
- Всеподданнейшая докладная записка
- Разделение Сибири на Сибирские Управления 1822 года
- Перемены происшедшие после той поры и это сорокалетие 1822 года
- Общее современное положение сибирских губерний и областей по отношению к их управлению
- Проект нового административного деления Сибири
- Особенности и выгоды проектируемого деления Сибири
- Гражданское управление в проектируемых 2х Генерал-Губернаторствах
- Военное управление в них
- Неудобство немедленного осуществления деления и необходимость подготовительных мер
- Общий вывод из вышеизложенных соображений
- Заключение и проект переходной меры
Подана лично Государю Императору 15 Декабря 1864 года.
Всеподданнейшая докладная записка.
Вашему Императорскому Величеству благоугодно было повелеть Управляющему делами Сибирского Комитета, в виду нового разделения Сибири, потребовать от меня соображения по поводу способа отчисления Енисейской губернии от Восточной Сибири к Западной. Во исполнение воли Вашего Величества я сообщил Статс-Секретарю Буткову все сведения, которые от меня требовались. Но вместе с сим, глубоко проникнутый чувством благоговения к священному для меня доверию Вашего Императорского Величества, осчастливленный которым, я поставлен был в управление обширным краем Восточной Сибири, я считаю себя вправе умолять пред Вашим Величеством, [2] о моих взглядах на предполагаемое новое административное деление Сибири. Взгляды эти образовались близким знакомством с местными условиями края, приобретенным шестнадцатилетней в нем службою, половина которой протекла в управлении одною из важнейших областей, а впоследствии и всею Восточною Сибирью.
Настоящее административное деление Сибири на Западную и Восточную узаконено в 1822 году Высочайшею волею в Бозе почивающего Государя Императора Александра I, планом Графа [3] Сперанского, который, по зрелом обсуждении тогдашних условий края, указал для этого деления естественную черту водораздельного хребта между системою вод рр Оби и Енисея.
Более 40 лет протекло с той поры и это сорокалетие постепенного и всестороннего развития отдаленной части Российской Империи, изменило во многих отношениях местные ее условия. Территория Сибири значительно увеличилась, расширением с одной стороны киргизских степей и приобретением с другой — обширного Амурского края, сблизившего Россию со всемирными интересами на Восточном Океане.
В связи [4] с территориальным расширением Сибири, постепенно развивались в ней и элементы внутренней гражданской жизни — население возросло значительно, торговля и промышленность сделали большие успехи, развился золотой промысел, улучшились пути сообщения, — изменился характер сношений с Китаем, возникли сношения с Япониею. Расширение пределов России до берегов Японского моря, открыло возможность к развитию русского флота и вместе с тем и русского значения на Восточном Океане, и вообще, новые приобретения во всех частях Сибири, произвели в ней то замечательное движение, которому край обязан своим пробуждением, зависимостью своих интересов от интересов [5] внутренней России и живым сознанием потребности умственного развития. Все эти условия требовали постепенного усиления и состава местной администрации, — возникли новые области и губернии, но порядок управления ими, оставался за немногими исключениями тот же, какой был установлен в 1822 году, Сибирскими Учреждениями, юридический смысл которого вполне сообразован с особенностью местных условий отдаленного края и возникающих от того особенных потребностей. Естественно что такое изменение как территории, так и внутреннего характера сибирской страны, должно было возбуждать предположения об изменении и административного деления ее.
[6] Последний проект нового закона по этому предмету рассматривается в настоящее время, но чтоб выяснить вопрос о пользе этой реформы, невольно обратишь внимание на современное положение сибирских областей, по отношению тех из условий, имеющих влияние на организацию в них местного управления.
1. Тобольская губерния, по положению своему, далее других сибирских областей, изменилась со времени под складом своей гражданской жизни, после 1822 года. Прилегая к Зауральской части Пермской губернии, без всякой между ними природной границы, губерния эта потеряла уже многие особенности других сибирских [7] местностей и как в отношении развития гражданственности, так и по нравам своих жителей, значительно сблизилась с европейскою Россиею.
Имея до 1 1/2 мил. жителей, Тобольская губерния не нуждается уже более во устройствах обыкновенных Сибири в новых поколениях, а некоторые округа ее в скором времени от умножения населения, перестанут быть многоземельными. Пустынная и низменная Барабинская степь, составляет первую резкую естественную границу, между сопредельною с Уралом частью Тобольской губернии и центральною Сибирью. Все эти условия заставляют считать, если не всю, то большую часть Тобольской губернии, более подходящею к общему губернскому устройству в Империи, нежели к [8] Сибирскому Учреждению. Единственное учреждение в Тобольске, связанное с общим интересом Сибири, — Приказ ссыльных, будучи в 1700 верстах от прямого этапного пути в центральную Сибирь, в будущем может быть переведен в другой пункт, на самом этапе пути. И если есть еще какая либо связь Тобольской губернии с другими областями Сибири, то это высказанная бывшим Генерал-Губернатором Западной Сибири, временная зависимость от нее, продовольственного обеспечения степных киргизских областей, предназначенных нами к отделению под общее управление и пограничною местностью Оренбургского края.
2. Томская губерния по прямому [9] взгляду на географическое положение свое, представляет иные условия. А замкнутыми и удаленными от Европейского тракта округами, с обширными северо-сибирскими рудниками, — она представляет общие со всею центральною местностью Сибири условия для ссылки преступников, ссылки состоит отрезка, и значению этой меры в общей системе нашего уголовного законодательства, и силами Правительства на увеличение населения Сибирских областей, значительно менее населенных нежели Тобольская губерния. Но не одни эти условия причисляют Томскую губернию к замкнутой центральной части Сибири. Золотопромышленность ее, внутренняя производительность, ха-[10]рактер населения, пограничное в отношении к Китаю положение и прочие условия этой губернии, совершенно одинаковы с другими центральными местностями Сибири, средоточие которых составляли губернии Иркутская и Енисейская.
3. Иркутская и Енисейская губернии не разделяясь между собою, ни от Томской губернии ни какими резкими природными границами, находятся совершенно в одинаковых условиях, по всем главным предметам местной администрации. Неразрывность и взаимная зависимость экономических интересов, как этих двух губерний, так и Томской, давно уже сложились под влиянием с одной сто[11]роны кяхтинской торговли, а с другой, потребностей енисейских золотопромышленников. Быстрое развитие золотых промыслов в Иркутской губернии и Якутской области, которое вероятно в скором времени не уступит 30 летней производительности Енисейской тайги, увеличит еще оттого значение общей для этих областей администрации, в столь важном для государственной казны предмете. Кяхтинский же торговый путь нисколько и потеряв прежнее значение для населения страны, с упадком кяхтинской торговли, но в будущем этот главный сухопутный торговый транзит, по всей вероятности заменится водным, по которому судоходство даст [12] новую жизнь местной промышленности, и будет носить связующим элементом взаимных интересов Иркутской и Енисейской губерний.
Обе эти губернии расположены по системе вод рр. Енисея и Ангары, из которых последняя протекает по всей Иркутской губернии, спасая её первую, в недалеком расстоянии от г. Енисейска. Хотя р. Ангара имеет довольно значительные пороги, препятствующие свободному во всякое время по ней судоходству, но тем не менее опыт показывает, что в неурожайные годы смежных частей Енисейской губернии, зажилые промысла Енисейской системы неоднократно снабжались хлебом из Иркутской губернии сплавом по Ангаре, а [13] при неурожае в Иркутской губернии, хлеб в оную / как вероятно будет и в нынешнем году / доставлялся из южных частей Енисейской губернии. В настоящее время уже заявлено предположение частной компании о расчистке ангарских порогов и основании Ангаро-Енисейского пароходства, осуществление которого еще теснее свяжет Иркутскую и Енисейскую губернии, имеющих немало общих потребностей, вызываемых совершенно одинаковым характером населения и одинаковыми условиями развития в них гражданственности и промышленных интересов. Рассматривая значение Енисейской и Иркутской губерний в совокупности, с одной стороны с [14] Томской губернией, а с другой с Якутской областью, нельзя не обратить особенного внимания на исход одного из важнейших для их специального устройства вопросов, а именно: вопроса о ссылке преступников, для которой, эти центральные области Сибири с замкнутыми и удаленными от Европейского тракта округами, должны иметь исключительное предназначение. Ссылка преступников на каторжные работы и устройство быта ссыльно-поселенцев, как важный элемент заселения этих малонаселенных еще губерний, заключает в себе значительную долю задатков будущего развития их гражданственности. Поэтому устройству [15] в Сибири ссыльных, постоянно составляло одну из главнейших забот местного управления и давно сознанная уже необходимость преобразования законодательства о ссыльных, будет по всей вероятности в непродолжительном времени приведена в исполнение. Но польза всякой в этом отношении реформы, будет в прямой зависимости от административных мероприятий, целью которых должно быть — устройство ссыльнокаторжных, соответствующее их назначению и слияние ссыльнопоселенцев с коренным населением страны, если не в самом, то в будущем поколении.
В этих видах, только единство административных действий и единство их направления, [16] может быть верным залогом успеха дела, столь важного для будущей судьбы края. При этом нельзя не заметить, что существующих для устройства и улучшения быта поселенцев средств, заключаются в местном поселенческом капитале. Иркутская и Енисейская губернии обладают в совокупности под этим наименованием 640 т. руб. и благодаря этому источнику, составлявшемуся в течение многих лет, можно будет неотлагательно приступить к правильному устройству быта поселенцев в этих губерниях. В случае же отчисления Енисейской губернии, капитал этот уменьшится на 450 т. руб., — а для полезного употребления под-[17]берется слияние различных взглядов и различных направлений, а с уменьшением средств, опять на долгое время отложится разрешение этого важного и можно сказать насущного для края вопроса. Кроме вышеизложенного, необходимо упомянуть еще об одном общем и неразрывном условии в положении Иркутской, Енисейской и Томской губерний.
Все эти три губернии имеют пограничную с Китаем линию совершенно различную, от государственной границы прочих Сибирских областей. Граница этих трех внутренних губерний Сибири, пролегает большею частию по местности трудно проходимой и сверх того, по самому свойству пограничного на ней населения соседнего государства, имеет [18] характер гражданский, мирный и не требует по этому военной обороны. Отсюда — полное почти отсутствие в этих губерниях пограничных вопросов, которые исключительно сосредоточиваются на военных и населенных со обеих сторон частях государственной границы.
4. Якутская область, как не имеющая никаких данных для самостоятельного развития находится в полной зависимости от Иркутской губернии. Северные округа этой области хлебопашества своего вовсе не имеют, да и вся Якутская область, за исключением незначительной лишь части местного земледелия, снабжается преимущественно хлебом из Иркутской гу-[19]бернии, а разработка золотых промыслов по системе р. Лены, находится в исключительной и полной зависимости от доставки провианта и всех предметов снабжения для приисков, из Иркутских округов. За тем, кроме северных частей Енисейской губернии, Якутский край служит для ссылки преступников, назначаемых по судебным приговорам в более отдаленные места Сибири.
5. Забайкальская область представляет резкое во всех отношениях различие от всех вышеприведенных центральных областей Сибири. По одному уже географическому своему положению, область эта, со всею страною ле-[20] жащею от нее к юго-востоку до берегов Великого Океана, является отрезанною от северной полосы Сибири, громадным озером Байкал и хребтами Саянских гор. Военный характер страны в пограничных киргизских степях, который исчезает по мере углубления во внутрь Сибири, является вновь по ту сторону Байкала.
Забайкальский край с Забайкальским казачьим войском, представляет с одной стороны оплот наш от Монголии и базис нашего военного политического влияния на нее, а с другой — находящийся во всегдашней готовности резерв, для войск в Амурском крае расположенных. Сверх того нельзя умолчать [21] о настоящем положении Забайкальской области, относительно ссылки преступников, главнейшим местом для которой, были до сих пор Нерчинские заводы и рудники. С того времени как Забайкальская область сделалась путем военно-административного и промышленного движения по Амуру к берегам Восточного Океана, край этот перестал быть местом соответствующим и удобным для ссылки политических преступников. Та же причина в совокупности с прекращением рудничного производства и признанными преимуществами вольного труда на золотых промыслах Ведомства Кабинета Вашего Императорского Величества, исключа-[22]ют Забайкальскую область из числа мест удобных для ссылки преступников на каторгу. Таким образом и в этом отношении Забайкальская область представляет для управления своего, условия совершенно противоположные центральным губерниям Сибири.
6. Амурская и Приморская области составляют край общий и нераздельный во всех отношениях. Все части этого края тесно связаны общими Правительственными видами по устройству оного, общими интересами колонизации, пограничных сношений, устройства путей сообщения, — общими соображениями относительно обороны края и общими средствами для дальнейшего своего [23] развития. Но по местным своим условиям, весь Амурский край находится и на долго еще останется в связи с Забайкальскою областью.
Военная оборона пограничной линии с Маньчжуриею и Кореею и нашего морского прибрежья, имея свои резервы, артиллерийские арсеналы, парк, склады и источники интендантских операций в Забайкальской области, требует для совокупности действия военных и морских сил, общего для всех трех областей управления. Наконец и пограничные дела в этих областях прилегающих к населенным местностям Китая и в соседстве с резиденциями их местных управлений, совершенно однообразны и нераздельны, имея общий [24] путь сношения с нашим Посольством в Пекине, чрез Кяхту в Забайкальской области. Таким образом сущность вышеизложенных местных условий каждой области, их географическое положение и взаимная связь между собою, приводят к следующим заключениям:
Во 1-х — что за отделением киргизских степей к особому военно-пограничному управлению, Тобольская губерния может считаться в условиях, не имеющих особой связи и однородности с общим характером Сибири, определяющих отдельное её от прочих сибирских областей положение.
Во 2-х — что внутренние Сибирские губернии: Томская, Енисей-[25]ская и Иркутская с Якутскою областию, представляют с одной стороны одни и те же местные условия, а с другой — одни и те же Правительственные интересы, группирующие их в отдельный край, для которого единство управления не только полезно, но и необходимо.
Во 3-х — что внешние сибирские области: Забайкальская, Амурская и Приморская, составляют также нераздельный край, требующий общих соображений и общего управления в политическом, военном и гражданском отношении.
Согласно с этими основными положениями, — за отделением от Сибири киргизских степей и Тобольской губернии, самое естественное и сообразное с географически-
[26]ми условиями и Правительственными видами, а следовательно силою самих обстоятельств неизбежное в будущем, деление остальной части Сибири, будет:
1. Томская, Енисейская и Иркутская губернии с Якутскою областию, — составят внутреннее Сибирское Генерал-Губернаторство, резиденция которого будет в г. Иркутске, как центральном пункте между главными городами крайних областей: Томском (1500 верст) и Якутском (2300 верст).
2. Забайкальская, Амурская и Приморская области, — составят внешнее, Амурское Генерал-Губернаторство, резиденция которого будет в одном из центральных пунктов на рр. [27] Шилке или Амуре, там где обстоятельства укажут.
Резкое различие и местные особенности обеих этих частей Сибири, определяют существенные выгоды и целесообразность этого aдминистративного деления. А именно:
а) Первое Генерал-Губернаторство будет по преимуществу гражданское; — в нем будут сосредоточены интересы внутреннего управления центральною Сибирью, которая имеет уже прочные основы для дальнейшего развития; — в нем учредится общее центральное управление для ссыльных на заводах и рудниках [28] и для устройства быта ссыльнопоселенцев; — здесь же сосредоточится и главное управление частною золотопромышленностью, развитие и усиление которой, в настоящее время, более чем когда-либо важно для государственных финансов и может быть достигнуто только облегчением промысла, путем ожидаемых изменений в законодательстве и единством административных усилий, к должному направлению всех промышленных действий, что возможно при управлении сосредоточенном, а не разрозненном.
б) Второе — Амурское Генерал-Губернаторство, [29] напротив того будет иметь преимущественное значение военно-политическое; — здесь будут сосредоточены интересы внешние: заботливость о развитии нашего флота и осуществлении видов Правительства на Восточном Океане, вооружение и оборона нашей границы и портов, дипломатические сношения с Китаем и Япониею, и проч. В делах же внутренних интересов края, кроме управления на общих основаниях окрепнувшим уже населением Забайкальской области, главною задачею местного управления, будет: свободное заселение и устройство нового Амурского [30] края и забота о развитии в нем промышленности, торговли и других элементов гражданственности.
Сообразно с сим должны будут образоваться главные местные учреждения в обоих Генерал-Губернаторствах:
а) Главное Управление Сибирского Генерал-Губернаторства, должно будет остаться на существующих основах Сибирского Учреждения, как нельзя более соответствующего потребностям сложившегося уже гражданского устройства края;
б) Главное же Управление Амурским Генерал-Губернатором, как страною, [31] которая кроме Забайкальской области состоит из нового устраиваемого и заселяемого края, где Правительственная власть должна принимать более начало творчества, чем приложения законов к существующему и благоустроенному порядку, — где интересы внешние, политические, не могут быть подведены под общий строй внутреннего законодательства, — управление это, для самой пользы края, должно быть основано на доверии и полномочиях Вашего Императорского Величества лицу, которое будет назначено Амурским Генерал-Губернатором, с образованием при нем, вместо Главного Управления по Сибирскому [32] Учреждению, канцелярии с Директором и Секретарями по разным отраслям управления.
За тем и военное управление в обоих Генерал-Губернаторствах, подобно гражданскому, должно быть соглашено с местными условиями и особенностями каждого из них:
а) В первом Генерал-Губернаторстве, как состоящем из внутренних областей, не имеющих полевых войск, — оставить лишь управление местных войск, с возложением на Генерал-Губернатора обязанностей Главного Начальника оных, на правах Корпусного Командира.
[33] б) В Амурское же Генерал-Губернаторство, как страну имеющую важное военное значение, перенести управление существующее ныне для войск Восточной Сибири, которое образовать на общих для Военно-Окружных Управлений основаниях, и соединить с должностью Генерал-Губернатора права и обязанности Командующего войсками Амурского Военного Округа, независимо от подчинения ему и морского ведомства в портах Восточного Океана. Кроме всесторонних выгод такого разделения Сибири в географическом, административном [34] и экономическом отношениях, — оно представляет значительные выгоды и для государственной казны, не требуя никаких новых расходов, ибо упразднение Главного Управления Западной Сибири в Омске, дало бы не только достаточные средства на устройство Канцелярии при новом Амурском Генерал-Губернаторе и на усиление существующего в Иркутске Главного Управления для внутренних губерний Сибири, но и представило бы даже сбережение.
Деление это как неизбежное силою самих обстоятельств, должно ранее или позже осуществиться, если не законодательным путем, то в суще-[35]стве и характере самого управления; — тем не менее нельзя не принять во внимание, что приведение в исполнение этого разделения в настоящее время, без предварительной к сему подготовки, невозможно, или по малой мере представило бы такие затруднения в надлежащем устройстве местных учреждений и круга их действий, которые кроме существенных неудобств и значительных для устранения их расходов, были бы немаловажною помехою в самом отправлении административной деятельности. Образование Генерал-Губернаторства и Главного Управления для внутренних Сибирских гу[36]берний не представило бы никаких затруднений, — оно состояло бы только в переименовании существующего ныне в Иркутске Главного Управления Восточной Сибири и перенесении в оное дел Томской губернии. Но далеко не в тех условиях Забайкальский и Амурский край, которые не окрепли еще на столько, чтобы воспринять ныне же самостоятельное управление. Не говоря о затруднениях, которые возникли бы в этом отношении от недостатка местных производительных сил, а также торговой и промышленной деятельности, находящихся в этом крае в самом первоначальном периоде своего развития, — достаточно упомянуть об исключительности настоящего неблагоприятного [37] положения Забайкальской области, после нескольких лет неурожая и наводнений, которое является одним из важнейших затруднений к перенесению в тот край самостоятельного местного управления, по крайней мере в течении 2, 3х лет, пока не изгладятся вредные для экономических условий страны, последствия неурожаев. Кроме того какой бы пункт ни был избран для резиденции Амурского Генерал-Губернатора, одновременная постройка всех необходимых помещений для Начальника края, его канцелярии, Военно-Окружного Управления и всех чинов, потребовала бы затраты значительного капитала.
Наконец, в настоящее время средства местных казначейств [38] этого края, определяемые размером местных сборов, впредь до усиления населения и большего развития местных государственных доходов, едва были бы достаточны для удовлетворения постоянных Правительственных потребностей, а в экстренных случаях требующих решительных мер со стороны Главного Начальника края, которые как опыт показывает бывают весьма часто, — далеко не представляли бы необходимых для сего способов. Но неудобства эти, составляя лишь временные затруднения для осуществления вышеприведенного деления Сибири, нисколько не ослабляют существенного его значения для края и неизбежности в будущем. По этому смею думать,[39] что отделение Енисейской губернии от Восточной Сибири к Западной, будет лишь мерою временною, которая принесет уже тот немаловажный вред для края, что разрушая существующий порядок управления, не упрочит нового, и следовательно послужит только к усложнению и запутанности разных административных вопросов, при последующих преобразованиях. Отделение управления Енисейской губернии от Иркутской, кроме общих неудобств изложенных выше в обзоре этих губерний, разъединяя так сказать сердце внутренней Сибири, передаст управление оною в руки двух отдельных Главных Начальников, находящихся друг от друга в 1500 верстах на краях подведомст-[40]венных им территорий, отчего ослабятся внутренние силы для лучшего устройства края и уничтожится возможность единства действий, столь необходимая в управлении всякой страны составляющей одно целое, и по характеру населения, и в отношении местных Правительственных и территориальных интересов. При первоначальном возбуждении вопроса об отделении Енисейской губернии, предполагалось необходимым облегчить Главное Начальство Восточной Сибири в надзоре за подведомственными ему управлениями; но не в управлении этою губерниею заключались главнейшие труды и чрезмерное обременение или Главного Начальника края. Енисейская губерния никогда не составляла особого в этом отношении обременения, [41] и с отделением её, достигнется самое лишь незначительное сокращение предметов деятельности Генерал-Губернатора, главнейшее напряжение которой вызывалось не внутренним управлением центральной местности Восточной Сибири устроенной и населенной, а устройством и заселением нового обширного и отдаленного Амурского края. Кроме того, перенесение резиденции Главного Управления Западной Сибири из Омска в Томск, повлечет за собою значительные для казны расходы по устройству помещений в новом месте, без всякой гарантии в прочности этих затрат и напротив того при многих данных, что меры эти будут лишь временные.
Итак, — все вышеизложенные соображения, в применении их к вопросу об административном делении Сибири, могут быть приведены к следующим окончательным выводам: 1) Внутренние сибирские губернии: Томская, Енисейская и Иркутская с Якутскою областию, за отделением от них Тобольской губернии и киргизских степей, должны составить одно Генерал-Губернаторство — Сибирское. 2) Забайкальская, Амурская и Приморская области — другое Генерал-Губернаторство — Амурское. 3) Осуществление этого деления Сибирских областей законодательным путем и организация сообразно с сим местных управлений, не могут быть совершены немедленно, но требуют предварительного подготовиления.
А потому, высказав откровенно и по совести, свои убеждения, относительно изложенных в этой записке вопросов, разрешение которых имеет первостепенную важность для будущности Сибири, дерзаю повергнуть на Всемилостивейшее воззрение Вашего Императорского Величества мнение мое, что лучшим исходом возникшего предположения о новом делении Сибири, было бы:
1. Образование двух новых Генерал-Губернаторств в Сибири предназначить к исполнению законодательным порядком в недалнем будущем.
2. В виду таковой реформы и за отделением киргизских степей к особому управлению, оставить временно без изменений: существующее ныне административ-[44]ное деление края и резиденцию Генерал-Губернатора Западной Сибири в Омске, поставив Генерал-Губернаторов и Главные Управления в обязанность, постепенно направлять все отрасли местной администрации, к восприятию предначертанного преобразования. Подготовив таким образом новую реформу путем постепенных мероприятий, возможно будет оградить государственную казну от значительных расходов и своевременно приступить к составлению подробных соображений и плана всех правительственных действий, для отделения Забайкальской области и Амурского края, под особое самостоятельное управление.
Декабря 15 дня 1864 г. С.-Петербург.